Italia, Europa: lo stato del diritto delle migrazioni

Intervista all’avvocato Dario Belluccio dell’ASGI

“In Italia abbiamo assistito, nel corso degli ultimi venti anni, a continue riforme che hanno inciso profondamente sul Testo Unico Immigrazione del 1998 e sulle politiche in materia di asilo politico. Le ultime, come noto, sono quelle dei cosiddetti decreti Immigrazione e Sicurezza del 2018 e del 2019, con cui si sono fatte scelte draconiane, che hanno esclusivamente voluto rendere più difficile ottenere o mantenere un permesso di soggiorno o garantire standards adeguati di integrazione in Italia delle persone straniere, specie se richiedenti asilo. Ora, a quanto pare (ma siamo in attesa che i provvedimenti definitivi siano pubblicati in Gazzetta Ufficiale, in modo da poterli studiare approfonditamente) si sta provando ad eliminare le più vistose crepe rispetto al sistema costituzionale ed alla normativa sovranazionale che le ultime leggi avevano aperto. Ma sembrano sinceramente pochi i passi avanti ed anche ora non emerge una visione politica e di processo del fenomeno migratorio all’interno dei cambiamenti istituzionali e sociali che riguardano le società moderne.”

Così risponde l’avvocato Dario Belluccio, membro del consiglio direttivo dell’Associazione Studi Giuridici sull’Immigrazione (ASGI), rispetto a quella riforma del ‘decreto Salvini’ che i media e le istituzioni hanno molto raccontato nei giorni scorsi.
“La legislazione in materia di immigrazione in Italia è molto complessa e avrebbe avuto bisogno di una nuova scrittura dei meccanismi regolativi l’ingresso ed il soggiorno in Italia delle persone straniere: la politica istituzionale italiana non sembra matura per scelte del genere. L’esempio più vistoso di questo, benché non unico, emerge dalla assenza di discussione in materia di cittadinanza: non solo la normativa peggiorata dai decreti sicurezza non cambia, ma (e questo è più grave) non si intravede un ragionamento politico prodromico alla riforma della attuale legislazione. E ciò nonostante giacciano in Parlamento buone proposte in tale senso.”

Le lacune, però, non cancellano del tutto qualche buona notizia. “Quanto al versante delle migrazioni forzate (dunque innanzitutto al diritto di asilo), introdurre un meccanismo equivalente a quello del previgente permesso di soggiorno per motivi umanitari (abrogato dai decreti sicurezza) è un aspetto positivo – commenta l’avvocato Belluccio – così come sarebbe stupido non guardare con favore alla scelta (già auspicata dal Presidente della Repubblica italiana Mattarella) di eliminare le sanzioni nei confronti di chi effettua operazioni di search and rescue nel Mediterraneo. Ancora, è certamente una buona notizia che il sistema di accoglienza dei richiedenti asilo sia riportato nell’alveo di quello che fu lo SPRAR, che garantisce i diritti delle persone e la certezza della spesa pubblica. Ma occorre che anche tali scelte siano effettivamente implementate: ad esempio, quanto al salvataggio di vite in mare, occorre che siano innanzitutto gli Stati, non le organizzazioni umanitarie, a farsene carico, perché la vita umana deve tornare ad essere la priorità per tutti. Invece assistiamo proprio in questi ultimi mesi a decisioni di organi riconducibili al Governo che ostacolano anche le attività delle ONG ed anche nella riforma vi sono concetti ambigui come quello della necessità per le navi private di coordinarsi con il competente centro di coordinamento marittimo (anche quello libico?); inoltre, in merito alla accoglienza dei richiedenti asilo, occorre che sia assicurata l’esistenza di una rete di accoglienza diffusa in tutta Italia con meccanismi premiali per i Comuni che vi partecipano e interventi sostitutivi statali laddove i Comuni si rifiutino di gestire l’accoglienza con meccanismi solidaristici. D’altra parte è necessario che l’accoglienza di tipo “straordinaria” (che in passato, a dispetto dei termini, riguardava circa il 75% delle persone che chiedevano protezione in Italia e che poche volte riusciva a garantire i diritti delle persone) sia limitata ad ipotesi marginali ed in caso di necessità ed urgenze effettivamente straordinarie. Infine, ci saremmo aspettati una nuova stagione legata alla parità di trattamento in ambito giurisdizionale per i migranti. Invece verifichiamo che, non solo non viene reintrodotto il grado di appello (eliminato dal precedente Ministro degli Interni Minniti) per la tutela del diritto di asilo e di altri importanti diritti delle persone straniere, ma alcune procedure amministrative introdotte o rese più pregnanti dal Governo “Conte 1” (le procedure di frontiera ed accelerate, così come i concetti di Paesi di origine sicuro, ad esempio) restano quasi intatte, benché riformulate in maniera da renderle compatibili con il quadro normativo europeo, e sono costruite in modo tale da comprimere anche le garanzie di tutela giurisdizionale.
Dunque, guardiamo con favore al superamento delle politiche più securitarie, ma continuiamo ad immaginare che un’altra legge sulle migrazioni sia sempre più necessaria.”

Sono stati giorni importanti rispetto al tema delle migrazioni, non solo in Italia. In Europa, a settembre scorso, si è palesato il tanto atteso Nuovo Patto sulla Migrazione e sull’Asilo.
Quali sono i punti d’interesse per un cambiamento e quali invece i temi che non sono stati affrontati?
“È bene chiarire subito che stiamo parlando di un documento politico cui si accompagnano diverse proposte di riforma legislativa. Se, ed in quale misura, quelle proposte saranno fatte proprie anche dal Parlamento europeo e dal Consiglio europeo, non possiamo ancora saperlo con certezza”, risponde l’esponente di ASGI. “Il nuovo Patto sulle Migrazioni e l’Asilo parte da una retorica di approccio al sistema che pare sotto alcuni aspetti positiva: si afferma di volere affrontare il fenomeno in termini complessivi, sia quello delle migrazioni legali sia quelle delle migrazioni forzate, e che si vuole avere una visione globale, umana e solidaristica dei processi sociali ed istituzionali che fanno da base. In altri casi la Commissione europea enfatizza, invece, le politiche già note in materia di esternalizzazione, accordi con Paesi terzi (indipendentemente dal fatto che siano democratici o meno), rimpatri, procedure di frontiera e respingimenti.
In sintesi, si potrebbe dire che è la classica politica del “doppio binario”, che vuole valorizzare l’integrazione per le persone regolarmente residenti e accelerare quelle repressive peri non regolarmente residenti”, commenta l’avvocato Belluccio, che continua: “Il problema del patto, tuttavia, non è nella retorica, ma nella sostanza delle proposte legislative che accompagnano il documento politico della Commissione: qui c’è davvero poco di innovativo. Gli aspetti positivi sembrano limitati alle proposte di riforma della legislazione sulle migrazioni legali e, in particolare, alla possibilità di estendere la libertà di circolazione all’interno della Ue dei titolari di un permesso di soggiorno di lungo periodo. Permesso di soggiorno che potrebbe acquisirsi dopo tre anni di residenza legale in uno Stato membro e non più dopo cinque, come è attualmente. È una proposta di buon senso che, considerata la applicabilità anche in favore dei titolari di protezione internazionale, potrebbe affievolire le tensioni tra gli Stati membri anche su tale versante.
La Commissione, tuttavia, non si è spinta oltre, il resto della proposta in merito alle migrazioni legali è alquanto fumosa, sia pur aperta a contributi da parte della società civile. Ma non si è certamente andati nel senso di prevedere regole comuni volte a gestire gli ingressi di persone straniere in Europa in maniera, se non unica, almeno unitaria. Così ogni Stato membro resta titolato a dire la propria in merito a quante e quali persone possono giungere sul proprio territorio, specie per motivo di lavoro. Gli aspetti più rilevanti attengono, tuttavia alla riforma del Sistema Europeo Comune di Asilo, ovvero a quel complesso di regole che puntano ad individuare competenze decisionali, procedure, sistemi di accoglienza, casi di attribuzione della qualifica di beneficiario della protezione. In tale senso emerge un collegamento, direi ideale prima ancora che fattuale, tra il mancato riconoscimento della protezione internazionale e la politica dei rimpatri e delle espulsioni che è abbastanza inquietante.”

Quello che più di tutto era atteso, a livello di opinione pubblica e rispetto ai diritti dei migranti, era una riforma del cosiddetto sistema di Dublino, che sostanzialmente scaricava sui paesi europei d’ingresso il peso della gestione dei richiedenti asilo che, appunto, potevano chiedere la protezione internazionale nel paese d’arrivo. Qualcosa è realmente cambiato?
“Il ‘Sistema Dublino’, a mio avviso, non cambia in modo sostanziale – risponde l’avvocato di ASGI – Ma l’intento della Commissione, forse, non era quello di modificare sostanzialmente tale sistema. Se lo avesse voluto fare sarebbe partita dalla risoluzione del 2017 del Parlamento europeo, che aveva effettivamente avanzato una proposta innovativa di riforma delle regole sulla competenza di uno Stato membro a decidere sulla domanda di protezione internazionale. Ciò che si propone di cancellare è il Regolamento Dublino, che ha le proprie basi nella Convenzione del 1990, ma non il ‘Sistema Dublino’, ovvero il complesso di criteri volto ad individuare la competenza statale e, così, a farsi carico anche del meccanismo decisionale e dell’accoglienza del richiedente asilo. Per questo, ora, la Commissione dal punto di vista formale vorrebbe abrogare il Regolamento Dublino, ma allo stesso tempo avanza una “proposta di regolamento sulla gestione della migrazione e dell’asilo” che mantiene immutate le principali cause di dissidio tra gli Stati membri, ovvero il fatto che in prima istanza deve farsi carico del richiedente asilo lo Stato in cui questi fa il suo primo ingresso in Europa. Gli altri criteri diventano, come erano, sussidiari rispetto a questo che resta il principale. Ora si prevede un meccanismo di redistribuzione dei richiedenti che giungono in Europa in base a principi di solidarietà (non verso le persone, bensì) tra Stati, ma tale meccanismo non è previsto come obbligatorio e quindi potrebbe essere rifiutato dallo Stato membro di eventuale destinazione.”

I governi contrari alla solidarietà potranno evitare di ospitare i migranti, ma dovranno farsi carico del rimpatrio di una quota di essi attraverso una “sponsorship”. Che idea vi siete fatti di questa procedura?
“Che si tratta di un meccanismo molto poco ‘solidaristico’ e particolarmente farraginoso, difficilmente realizzabile”, commenta l’avvocato Belluccio. “La solidarietà dovrebbe essere rivolta alla tutela dei diritti individuali e sociali, in questo l’Europa dovrebbe fare uno sforzo davvero significativo, raccogliendo le migliori tra le energie messe in campo in questo periodo di pandemia.
Ma, come al solito, se si tratta di migranti, la solidarietà al massimo si riduce alla monetizzazione dei costi per un rimpatrio. Sembra un po’ triste questo tipo di lettura. Si prevede infatti che lo Stato che non accetta i criteri di redistribuzione di coloro che sono giunti in altro Stato membro dovrà farsi carico di una serie di oneri prevalentemente economici in favore di quello che concretamente accoglierà il richiedente. In particolare, dovrà farsi carico dei costi, che sono certo rilevanti, del rimpatrio se quel richiedente non dovesse esser ottenere una forma di protezione.
Tale nuovo regolamento, che è molto complesso ed è riduttivo definirlo solo in base a quanto ho detto, potrà funzionare, forse, solo se i numeri dei richiedenti asilo in Europa saranno notevolmente ridotti. Ma qualsiasi ‘modello’ può reggere se non è ‘stressato’. E noi sappiamo che le rotte migratorie non sono prevedibili se non in via di massima. Per questo, a mio avviso – continua l’esponente di ASGI – questo meccanismo si basa sul funzionamento del nuovo sistema di pre-valutazione delle domande di asilo che si dovrebbe compiersi in frontiera, prima dell’ingresso formale della persona nel territorio dello Stato. Per questo sistema la Commissione prevede uno specifico regolamento. Questa, in realtà, mi pare una delle principali sfide che la Commissione mette in campo: un efficace sistema di pre-screening, attraverso l’istituzionalizzazione del Sistema Hotspot e di quello di frontiera già sperimentato in alcuni Stati membri, Italia compresa. In sintesi, una profilazione in base alla nazione di origine del richiedente che, collegata ai concetti di Paese di origine sicuro e Paese terzo sicuro – che vengono rafforzati – dovrebbe scoraggiare prima ed impedire poi l’attraversamento delle frontiere della Ue.”

Per chiudere, almeno, una buona notizia. Il 30 agosto scorso sono arrivati a Roma alcuni degli 89 migranti che hanno finalmente ottenuto giustizia per un respingimento del 2009. La sentenza è storica, per certi versi, può raccontarne i contenuti? E quali i possibili effetti?
“Il Tribunale di Roma ha ritenuto che, a fronte di un atto illegittimo come un respingimento collettivo di richiedenti asilo, la principale forma di ristoro per la persona non consista solo nel risarcimento del danno, ma nella possibilità di dare una risposta sostanzialmente equivalente all’interesse che era stato leso: dunque la persona respinta deve materialmente accedere sul territorio italiano e fare valutare dalle competenti autorità la sua richiesta di asilo”, risponde l’avvocato Belluccio. “La sentenza è davvero importante perché, attualizzando e facendo proprie le interpretazioni della migliore dottrina e della giurisprudenza degli ultimi anni, ha applicato direttamente l’art. 10, co. 3, della Costituzione italiana, il quale afferma:
“Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica secondo le condizioni stabilite dalla legge”.
Il Tribunale ha quindi stabilito che il senso minimo di tale principio fondamentale della Repubblica impone allo Stato di fare entrare colui o colei che si ritiene titolare del diritto di asilo affinché tale domanda possa essere effettivamente vagliata. La mancanza di una norma di attuazione dell’art. 10, co. 3 della Costituzione in Italia non ha impedito (ora come in passato, ad esempio nel caso di Abdullah Ocalan nel 1999) la sua immediata e diretta applicazione da parte della magistratura.
Gli effetti dovrebbero interessare innanzitutto i decisori politici istituzionali: a fronte di un sistema normativo che non consente in alcun modo effettivamente alle persone di giungere in Italia regolarmente per chiedere protezione internazionale, tanto che il diritto dei ricorrenti leso nel 2009 è stato “riparato” solo dieci anni dopo, non sarebbe necessario dare attuazione ad una delle norme più belle e chiare della nostra carta costituzionale? Piuttosto che fare accordi con presunti governanti della Libia per respingere chi tenta di esercitare quel diritto fondamentale, non è necessario predisporre un serio meccanismo di evacuazione dalla Libia di tutte le persone che sono rinchiuse nei lager di quella martoriata terra? Degli ottimi avvocati, supportati da due importanti organizzazioni, hanno presentato una domanda ad un giudice in Italia; quel giudice ha dato una risposta immediata, relativa ad un caso concreto. È un precedente che altri avvocati ed altri giudici dovranno tenere quale riferimento. E questo è già molto importante. Ma sarebbe ancora più importante se i diritti delle persone fossero garantiti sempre e comunque da una legislazione adeguata. Il compito dei rappresentanti politici nelle istituzioni è quello di rendere generale ciò che un giudice affronta in un caso particolare. È una scelta politica. Una decisione che testimonierebbe un certo grado di maturità.”

di Christian Elia